一、水利建设项目引入BOT模式的必要性
(1)保护水资源的所有权。水资源的开发利用及其价格水平与我国经济发展和人民生活息息相关,需要将其置于国家的控制之下。这就要求地方政府必须保留对水资源的最终所有权。与民营投资或者外商直接投资容易丧失资源终极产权相比,项目融资可以在项目融资结构的构造上,使地方政府继续保留对水资源的所有权,以保证国家对水产品价格的宏观调控能力。水利建设项目的公益性越强,价格越敏感,政府的继续涉入程度则会越强。正因为如此,BOT融资方式是一种结构化的融资方式,它涉及到不同的利益相关者的利益诉求的安排,风险分摊机制的设计等。
(2)有利于引进国外先进技术和管理方法。从表面上看,BOT项目融资只是一种融资方法,其实它还是一种经营模式和项目管理方法,融资只是BOT项目融资整个流程当中的一个环节,伴随着融资活动、建设活动和经营活动,项目融资还可以引入国外的先进技术和管理方法,并把私营企业中的效率引入国有资源开发过程,提高项目建设质量并加快项目建设进度。
(3)降低政府信用风险。由于资源性投资具有长期性和不确定性的特点,在项目的整个建设运营过程中存在着一系列的风险,包括政治风险、法律风险、政策风险、市场风险、财务风险等,因此风险控制对项目融资成败至关重要。在项目融资构造中,项目现金流量和物权担保是项目融资的信用基础,借助于此,项目投资者可以将风险有效地转移给项目承建者和运营者。在项目的整个运作过程当中,为了提高项目的信用等级,增强项目投资人的信心,地方政府也可以为项目提供一定程度的支持,但是项目贷款人,例如商业银行,对地方政府债务的追索权只限于地方政府对项目所提供的保证本身。也就是说,在BOT运作过程中,地方政府受到的债务追索是有限的和可以控制的,它可以避免地方政府直接融资所带来的政府信用风险扩大化的危险。
二、水利建设项目引入BOT模式的可行性
(1)水产品市场机制已经初步形成。在水利建设项目BOT构造中,水产品的定价机制问题通常是投资方关注的焦点。1993年9月23日,原国家计委、建设部联合发布和实施的《城市供水价格管理办法》,国家发改委和水利部于2003年7月3日联合发布,于2004年1月1日实施的《水利工程供水价格管理办法》,准予将水利工程供水将纳入商品价格管理范畴进行管理。市场机制全面引入水资源价格,为国内外私人资本通过BOT融资方式介入水利建设项目打开了方便之门。
(2)水利项目是项目融资的理想对象。根据国内外项目融资的经验,只要项目资产有长期、稳定和充足的`现金流量,便可以构造为一个项目融资交易。人民生活和工业生产都要用到水资源,因而水利建设项目现金流量和投资风险容易控制,具备项目融资所需要的一切条件。
三、BOT项目融资需要注意的问题
(1)水利产品定价问题。如前所述,现金流是项目融资的信用基础,而产品或服务销售价格是项目现金流量的关键要素。目前,我国项目融资协议一般遵循成本加成定价原则,即产品的销售价格可以根据成本而调整,目的是确保投资者最低的利润回报,从而降低项目公司的市场风险。然而成本加成定价法意味项目产品的销售价格可以随着生产要素的价格波动而波动。但是,这一定价原则我国目前水产品的定价规则相冲突,因为今后和未来相当长和时期内,不产品价格是受政府管理的。水产品价格的调整要求与政府价格管制的冲突,将为日后项目运营埋下很大的隐患。
(2)法律细化问题。目前,我国有关项目融资的基础法律制度虽然比较完善,但是有关项目融资的具体法律制度还有待于进一步细化。项目融资属于无追索或者有限追索的融资模式,项目贷款人一般不能取得项目投资者其他资产的担保,因此项目融资必然要被构造为一种结构化的融资方式。项目融资复杂的结构是靠一系列的合约构造的,包括特许协议、定价协议、投资人支持协议(如最低采购数量)、长期销售合同、长期采购合同等,涉及到众多参与者的利益,需要有完备的法律体系来协调和保护各参与方的经济利益。但是,我国目前尚没有成文的规范项目融资的法律法规,项目投资收入存在较大的不确定性,同样会制约项目融资方式在煤炭企业的应用。
(3)风险分配问题。供水产业是垄断性产业,区域特征十分明显,投资规模大,投资回收期长,受政策、法律的变化影响大,并且受生产能力、市场容量的约束比较强,而且产品价格不能随着市场的供求关系以及生产成本的变化而变化,因而项目投资存在经营风险、市场风险、法律风险和财务风险等多重风险。这就要求政府在项目产项过程中,进行认真的可行性分析,科学进行决策,合理确定项目融资规模,同时还要合理分配风险,包括政府采购协议、价格承诺协议等,以稳定项目的市场需求,保证项目投资人必要的投资报酬率,以增强项目投资人的投资信心。BOT项目的风险分配需要遵循风险最有控制力的一方控制相应的风险:承担的风险程度与所得回报相匹配;承担的风险要有上限等原则。因此在特许权设计时,需要考虑项目公司和当地政府谁对哪些风险最有控制力。
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