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农村广播电视公共服务供给模式研究论文
摘要：农村广播电视公共服务是我国农村公共文化服务的重要组成部分，随着广播电视“村村通”工程的实施与推进，我国农村广播电视覆盖率大幅度提高，节目质量进一步提升。但是，目前“单一的政府供给”模式使得农村广播电视公共服务难以满足广大农民日益增长和变化的文化需求，主要表现在三个方面：一是供给主体单一，资金实力受到限制；二是政府单一垄断，效率水平低；三是存在乱收费现象，公共福利减少。要想大幅度提高农村广播电视公共服务的数量和质量，建立政府为主导的多元供给模式，应当从以下几方面努力：一是提高农村广播电视公共服务体系建设标准，以公共服务均等化为基础，以满足农民需求为方向，建立“质”“量”统一的公共服务体系；二是进一步加大政府资金投入力度，资金投入具体数额以户为单位测算投入，根据新的服务标准和农民需求变化来测算政府资金规模和投入力度；三是建立政府资金为主体的多元化资金投入模式，确立政府资金的主体地位，同时引入金融资金、国内民间资金和境外资金，建立社会资金投入的激励、约束和保障机制，并以法律的形式确保资金的稳定投入，从而全面优化我国农村广播电视公共服务供给模式。
关键词：农村公共管理论文
到2011年，我国各省市已经对第二阶段农村广播电视“村村通”工程进行验收，也就是对我国“十一五”农村广播电视公共服务体系建设进行一次成绩总结，以“村村通”工程为代表的农村广播电视公共服务体系建设已经取得很大成就。“十二五”以来，农村广播电视“村村通”工程正在实现“户户通”①。作为我国农村公共文化服务体系的重要组成部分，随着国家财政的大力投入，农村广播电视“村村通”工程的实施，我国农村广播电视公共服务体系不断得到完善，但是长期以来的“政府单一供给”模式也暴露出诸多问题，比如，服务质量有待进一步提高，服务内容不能满足广大农民需求等。对于广播电视公共服务较为薄弱的农村来说，对现有供给模式进行优化，建立“农民需求为导向”的多元供给模式，不仅能更好地满足广大农民对广播电视的需求，而且也是完善我国农村广播电视公共服务体系的关键步骤。
一、农村广播电视公共服务体系建设进展分析
（一）我国农村广播电视公共服务发展历程
20世纪90年代中期以来，在国家大力支持下，经过两阶段“村村通”工程建设，我国农村广播电视公共服务体系建设已经取得很大进展，具体来说，主要包括农村广播节目覆盖、农村电视节目覆盖和农村有线广播电视普及等三个方面的进展情况。
（二）农村广播节目覆盖情况
作为农村传统的了解外部信息的重要渠道，农村广播节目的覆盖率从全国来看，都比较高（具体见表1）。例如，截至2013年年底，我国农村广播节目综合覆盖率已经高达97%，这就意味着我国农村未被广播节目覆盖地区只有3%，与全国广播综合人口覆盖率相比，农村广播节目综合覆盖率差距不到1个百分点。
（三）农村电视节目覆盖情况
电视作为广大农村接受信息、丰富文化生活的重要载体，目前在全国各地都比较普及，农村电视节目覆盖率已经超过了广播节目覆盖率。到2013年年底，我国农村电视节目综合覆盖率已经高达97．86%，基本上实现了农村电视节目的全覆盖，全国电视综合人口覆盖率之间差距也不到1个百分点。
（四）农村有线广播电视普及情况
农村有线广播电视特别是有线电视，比传统的无线电视信号明显稳定和清晰，能给广大农民带来更好的视觉文化观感，因此最近几年随着农村“村村通”工程的实施，尤其是“户户通”的实现，农村有线广播电视在全国广大农村逐步推广。不过，由于技术原因和资金、费用等问题，目前农村有线广播电视的入户率还不是太高，有些地区也才刚刚开始试点，总体来看普及程度还比较有限。到2013年年底，全国农村有线广播电视用户为8911．32万户，占全国有线广播电视用户数的38．92%，农村有线广播电视用户占农村家庭总户数比重为35．29%。
二、农村广播电视公共服务供给模式存在的主要问题
目前我国农村广播电视公共服务供给模式完全是政府单一的供给模式，单一的政府供给模式存在以下几个问题。
（一）供给主体单一，资金实力受到限制
在农村广播电视公共服务体系建设过程中，单一的财政资金实力毕竟有限，难以满足农村广播电视公共服务体系建设对资金的需求。第二阶段农村广播电视“村村通”工程实施中平均每村投入财政资金只有1万元，较小的财力投入与单一的财政投入模式紧密相关。目前农村广播电视公共服务体系建设的资金投入主体只有政府一个主体，还没有引入民间、金融以及境外投资主体。从公共产品理论角度看，农村广播电视公共服务体系建设的资金投入主体可以是多元化的，单一的政府的财政投入，既制约了资金来源的多元化，限制了资金供给渠道的拓展，也难以满足农村广播电视公共服务体系建设中对资金的需求，不利于农村广播电视公共服务体系建设的“质”的提升和“量”的普及。
（二）政府单一垄断，效率水平低下
以政府为主导的农村广播电视公共服务往往为其所垄断，是一种权威型的供给方式，公共财政是其唯一资金来源。对政府来说，由于财力有限，往往供给量不足。此外，由于政府的垄断管理，农村广播电视公共服务经费投入产出效率不足，使广播电视节目数量较少，质量水平低下。在基础设施建设方面，政府单一提供，难以有效实现资源配置最优化，加上政府管理效率一般不高，缺乏监督，使得广播电视基础设施建设和维护都存在很大问题，甚至出现闲置浪费。这与广大农民期盼的高质量的广播电视公共服务背道而驰。
（三）存在乱收费现象，公共福利减少
由于政府作为对有线电视及数字电视收费的主体，其定价的垄断性造成广泛的寻租活动存在，使农村群众的公共福利减少。政府在管理上将此类收费交由下属的各个广播电视行政部门支配，因其不是专门从事收入活动的税务部门有可能会造成出于自身利益而增加收费项目，改变收费标准，导致乱收费现象。当政府在财政资金供给相对紧张而放松对此类部门收费的管制时，或是默许此类部门以收费来补充资金来源时，就会造成不仅仅是在技术上可以收费的部门会向社会收费，还会导致一些本应提供公共服务的部门利用自身行政职权进行强制性收费，造成公共福利减少。
三、农村广播电视公共服务政府单一供给模式的形成原因
中国特色社会主义这样一种国家政治制度，决定了我国农村广播电视公共服务体系在长期的发展过程中也逐渐形成了具有中国特色的体制机制，与西方国家广播电视体制中的公共与商业二元格局有很大区别。我国农村广播电视公共服务发展所经历的经济、社会不同发展背景，也决定了我国不会存在西方意义上的独立与政府架构之外的公共广播电视结构。总的来说，我国农村广播电视公共服务政府单一供给模式的形成原因，主要包括以下几点。
（一）公共产品属性
农村广播电视公共服务是农村公共文化服务中的重点建设工程，是为了满足农村居民对广播电视节目的需求，具有典型的公共产品属性，即非排他性与非竞争性。广播电视节目信号通过无线覆盖一定的区域，在该区域内一个或一些农村居民享用并不排斥其他人享用，每位使用者享受该服务的边际成本为零。公共服务的非排他性与非竞争性导致市场机制失灵，必须依靠政府主导调控，对公共服务进行有效供给。政府对农村广播电视公共服务进行集中管理与控制，为每一位农村居民提供均等接收广播电视节目信息的机会，满足其基本需求，并使我国广播电视公共服务体系得以建立。
（二）农村居民价值偏好
鉴于政府提供的服务质量特性具有保证性、经济性、便捷性等，农村居民更倾向于依赖政府供给。因为对于大多数农村居民来说，价值偏好的存在使其认为，政府的服务供给保证性是第一位的，也即可确保公共服务可以顺利享受到，至于政府提供的公共服务的经济性和便捷性，则不是农民们最关心的问题。当然，就广播电视公共服务提供方式来说，既可以政府单独提供，也可以通过政府购买私人部门的服务，提供给农民。由于中国农民对公共服务的经济性比较敏感，因此，农民可能更乐于选择政府单独提供广播电视服务。
（三）农村经济发展水平
随着我国社会主义市场经济的快速发展，农村与城市之间的差距也明显拉大，农村群众获得文化知识的途径与能力极为有限，他们对文化的基本需求得不到保障。鉴于农村地区的经济实力，广播电视产业在农村的发展必定不会带来较好的经济效益，则会导致市场失灵的情况。在农村居民对文化信息的强烈需求与市场失灵情况下，政府有责任与义务在农村地区建设广播电视公共服务体系，保障农村居民的基本诉求。
四、建立政府为主导的多元供给模式的主要对策
未来我国农村广播电视公共服务体系建设的重点将从数量增加，即提高覆盖率，向提高质量的目标转变，即不断提高农村广播电视信号质量；从注重资金的投入向兼顾提高资金效率方向转变。从单一政府供给广播电视公共服务向多元化供给模式转变，是基于农村广播电视公共服务数量和质量的提升，关键在于资金投入的多元化，因此，本文仅从资金投入多元化角度，提出建立我国农村广播电视公共服务多元化模式的对策建议。
（一）提高农村广播电视公共服务体系建设标准
随着时代的发展，农民对文化生活需求的进一步提高，我国农村广播电视公共服务体系建设标准也必须相应提高，与此相对应的是政府资金支持规模和力度也要相应扩大和增强。在确定未来农村广播电视公共服务体系建设新标准时，公共服务均等化是确立农村广播电视公共服务体系建设新标准的基础，满足农民对广播电视公共服务的需求是方向。如图1所示，目前我国农村广播电视公共服务体系建设标准还只是实现“村村通”，仅仅是公共服务“量”上的标准，在这一标准之下是依赖于国家的政府资金的单一投入。未来我国农村广播电视公共服务体系建设标准将提高为“量”与“质”统一的公共服务体系。从“量”上来说，就是从实现“村村通”到实现“户户通”；从“质”上来说，就是大幅度提高农村广播电视基础设施质量，大幅度提高农村广播电视节目质量，建设城乡统一质量标准的广播电视公共服务体系。提高农村广播电视公共服务体系建设标准，单一的政府资金投入不能满足建设需要，需要建立多元化资金投入体系。
（二）进一步加大政府资金投入力度
如前所述，“村村通”工程中20户以上“盲村”建设资金投入每村投入资金只有1万元，投入明显不足，难以满足农村广播电视公共服务体系建设需要。今后建设农村广播电视公共服务体系，资金投入具体数额应该以户为单位测算，而不能以村为单位，这是因为，以户为单位能更准确地测算出农村广播电视公共服务体系建设的资金实际需求，同时也能更好地建立满足于广大农民的广播电视公共服务体系。从图2我们可以看到，目前我国农村广播电视公共服务体系建设的政府资金投入决定因素，主要包括政府的财力、政策导向和政府执行政策的主管意愿和实际效果。这些主客观因素决定了目前我国农村广播电视公共服务体系建设的政府资金投入力度有限，不能满足建设农村广播电视公共服务体系的需要。因此，未来农村广播电视公共服务体系建设的标准提高后，政府资金投入的决定因素不仅依赖于政府财力，而且更重要的是根据新的服务标准和农民需求变化，测算我国农村广播电视公共服务体系建设所需政府资金规模和投入力度。
（三）建立政府资金为主体的多元化资金投入模式
当前及未来一段时间内，我国农村广播电视公共服务体系建设中最大制约因素就是资金投入不足，因此，除了各级政府加大政府资金投入力度以外，改变现有的政府资金单一投入模式，建立政府资金投入为主体的多元化资金投入模式，是解决我国农村广播电视公共服务体系建设资金投入不足的必然选择。从公共产品理论上来说，对于农村广播电视服务体系的提供，既可以由政府部门来提供，也可以由社会私人部门提供，政府激励和出钱购买。因此，在我国农村广播电视公共服务体系建设过程中，今后也应该改变传统的由政府资金单独投入模式，适时转换为由政府资金投入带动、其他社会资金进入的多元化资金投入模式。建立政府资金投入为主体的多元化资金投入模式，就是在我国农村广播电视公共服务体系建设过程中，除了政府资金投入为主以外，还要引入金融资金、国内民间资金和境外资金（见图3）。政府资金投入为主体的多元化资金投入模式，首先，通过加大政府资金投入，确立政府资金的主体地位，这既是体现公共服务均等化的政策导向，也是引导和带动其他社会资金的必要前提。其次，建立政府资金投入为主的多元化资金投入模式，满足未来农村广播电视公共服务体系建设需要，不仅需要建立社会资金投入利益引导机制，而且要建立社会资金投入保障机制和约束机制，从而为社会资金投入农村广播电视公共服务体系建设提供一个激励、约束和保障机制。具体机制如：建立政府资金担保机制，引导金融资金进入农村广播电视公共服务体系建设；建立政府资金奖励机制，激励民间资金和境外资金投入农村广播电视公共服务体系建设；建立政府资金补贴机制，确保民间资金和境外资金投入农村广播电视公共服务体系建设时获得基本收益。再次，还应该以法律的形式，确保政府资金投入的主体地位和其他渠道资金的稳定投入。
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