地方民政执政能力监测预警系统研究论文
内容提要：目前，地方政府执政能力已成为人们关注的焦点，国内外学者对这个问题进行了深入的探讨，并取得了相当丰富的成果。但是，该领域的研究成果仍大都属于定性研究，经验性研究和定量分析尚显薄弱。本文通过对地方政府执政能力的内涵和结构进行分析，提出了执政能力监测预警指标体系，同时借鉴数理统计和信息系统的相关原理与技术，构建了地方政府执政能力监测预警系统，力图通过量化研究和系统分析并在计算机上实现对政府执政能力的动态监测预警，为地方政府及时应对突发事件、提升政府的执行力提供有效的技术支撑。
关键词：地方政府、执政能力、预警监测系统、指标体系
一、引言
伴随着我国政府行政、体制改革和服务型政府建设的不断深入，地方政府执政能力已成为社会各界日益关注的主要话题之一。政府如何管理社会事务，协调利益关系，处理人民内部的矛盾，维护社会的稳定，已成为检验地方政府执政能力的主要内容。
地方政府作为国家各项政策法规的直接践行者，其执政能力的高低与保证人民群众切身利益的实现息息相关。因此，如何充分认识地方政府在日常的运作中存在的优势和不足，准确判断地方政府运作效率的实际情况，及时采取有效的政策措施，尽量消除各种不利因素对政府执政能力带来的消极影响，保证政府高效、稳定、持续的发展，也就成为各级地方政府急需解决的问题。本文通过对地方政府执政能力的内涵和结构进行分析，提出了执政能力监测预警指标体系，同时借鉴计量经济、数理统计和信息系统的相关原理与技术构建了地方政府执政能力监测预警系统，力图通过量化研究和系统分析并在计算机上实现对政府执政能力的动态监测预警，为地方政府及时应对突发事件、提升政府的执行力提供有效的技术支撑。
二、监测预警系统的设计目标、原则和内容
(一)监测预警系统的设计目标
随着我国社会转型，各种矛盾凸现，总会遇到各种各样的意想不到的危机。如何预防和控制这些危机，实现科学的监测预警，已经成为地方政府日常工作的重心。而监测预警的第一阶段就是危机预警及其相关的准备工作，在某种程度上说，监测预警在降低危机发生机率和减小危机危害性上的作用甚至大于对危机的应急和救治。如果我们准备充分，预防得当，很多发生在我们身边的危机其实是可以避免的。因此，高效的监测预警应该是危机管理中最为有效、简便和经济的做法。
因此，地方政府执政能力监测预警系统的总体目标是及时发现地方政府在运作过程中存在执政能力诸方面所表现出的优势与不足，指导政府在当前和未来的一段时间内，依据监测预警系统的分析，发挥自身优势，及时弥补和改善不足之处，统筹规划，不断提升各级部门的执政能力和为民服务能力。
(二)监测预警系统的设计原则
监测预警系统建设的设计原则如下：
1 实用性原则。系统的建设要从各级部门的实际情况出发，认真分析内部流程，做到数据库便于使用管理，数据实时扩充和更新，信息系统易于操作维护与分析应用。
2 系统性原则。该系统从对各级政府运作的现状调查到对政府执政能力的动态监测；从数据库的建设到动态监测体系的建立，都应考虑到地方政府内外运作体系各要素的内容及其相互影响的作用，反映政府执政能力的系统性和综合性。
3 标准化原则。系统的设计要能满足各地方政府网络建设与信息共享的统一原则与标准，采用统一的数据编码体系，并能有效执行各地方政府制定的网络信息共享标准与规范。
4 安全性原则。为保证该系统安全可靠的运作，既要能实现多用户的实时操作，又要能对用户权限进行严格的限定，网络设计必须强调网络的安全控制能力，关键的核心网络设备只有系统管理员才能有权操作。
(三)地方政府执政能力监测预警系统的内涵及结构分析
要对地方政府执政能力进行监测预警，首先要确定地方政府执政能力监测预警指标体系，因此只有对地方政府执政能力内涵及结构进行分析才能准确确定之。
地方政府执政能力体现在依法履行政府职能、服务公众、发展经济、维护社会秩序、促进社会和谐五个方面。任何能力都必须通过具体的实践活动来体现。地方政府执政能力主要体现在以下几方面：(1)依法履行政府职能。政府存在的主要原因在于“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、维持并发展一个非常重要的政府组织”。国家作为政治实体，其职能通过政府来发挥作用，实施社会管理活动。政府职能涉及的社会管理活动范围宽广，包含政治、经济、文化、科技等等。政府依法履行政府职能的过程就是政府依法实施社会管理的过程，政府依法进行社会管理所体现出的管理能力和管理绩效直接表现着政府执政能力的强弱。(2)服务公众。政府管理的目标就是为了满足社会公众的需要，尽可能的提供令公众满意的公共产品和公共服务。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调政府必须增强服务职能，增强透明度和公众参与度，中国要建设服务型政府。地方政府应当响应中央政府的号召，积极为创建服务型政府而努力，提高执政能力，为公众提供优质服务。(3)发展经济。政府经济管理是现代市场经济发展的内在要求，是我国基本国情和经济发展的迫切要求。建立和维护市场经济秩序，创造一个良好的'经济运行环境，保护各类经济主体的合法权益，发展社会生产力，不断调整和完善生产关系，保持经济总体的基本平衡，优化经济结构，实现经济持续稳定增长和充分就业，价格稳定，国际收支平衡，改革和完善政府经济管理体制和机制，不断提高政府经济管理的绩效。(4)社会稳定和谐是社会发展的基础和重要保障。政府执政能力的强弱直接影响着社会的稳定和谐。执政能力强则政通人和，社会和谐发展；执政能力弱则社会动荡不稳，在此环境下，即使政府制定了科学、合理的发展规划也无力执行，难以实施。(5)社会发展。社会的进步与发展是人类共同的愿望，也是政府职能的最终落脚点。政府执政能力是政府治理能力的外在表现，政府治理的过程就是履行政府职能的过程，其直接结果表现为社会发展的状况。
笔者认为，在社会主义市场经济条件下，我国政府的基本职能可以概括为行政管理、经济发展、维护社会稳定、公共服务、可持续发展五项内容。因此我们把地方政府执政能力界定为：在一定时期内行使其功能、实现其意志过程中体现出的行政管理能力，是对国民经济和社会事务进行规划、引导和管理所取得的效果和效益，集中体现在行政管理、经济发展、社会发展、公共服务、可持续发展等方面的能力(如图1所示)。
因此，地方政府执政能力监测的主要内容包括监测行政管理能力、经济发展能力、可持续发展能力、社会发展能力和公共服务能力等内容。
其相互关系如图2：
三、监测预警指标体系的设计
(一)地方政府执政能力监测预警指标体系构建
本文基于我国目前社会、经济发展现状，在分析国家权威机构公布的政治经济社会等五年自然数据和
社会相关事件的数量统计值，考虑绝大多数地方政府执政的基本特征和规律，根据统计报表制度中主要范畴指标，经过反复的筛选和推算，最终确立如下指标：
(二)地方政府执政能力监测预警等级模型的基本框架
地方政府执政能力监测预警等级，社会各界通行的作法和人们已经习惯的划分层次为四个等级。在实际工作中，预警人员需要根据预警指标具体情况确定其预警等级。为了保障预警的及时、准确、可靠，根据国内外行政管理的实际，结合我国现阶段社会经济发展具体情况，利用公共管理、社会学、心理学、公安管理学、公共政策等学科理论进行分析，笔者认为地方政府执政能力监测预警等级模型的基本框架形成，主要依赖指标界定、量表设计、配比技术、权重分析、数量统计与计算等方法。其中下列环节尤为重要：
1 地方政府执政能力监测预警等级模型关键要素的诠释。
(1)设计地方政府执政能力监测预警等级表。该表由四个部分构成，即预警指标数据区、权重栏、指标等级评定栏、预警数值等级区。
(2)预警指标的具体数值应填写于对应的等级区域栏中。
(3)预警指标的权重通过统计分析、社会调查和德尔斐法获取。
(4)社会安全与稳定预警等级，利用权重和指标综合计算得到等级差。
(5)地方政府执政能力监测预警标准的模式划定，我们采用国际惯例和国家权威机构预警等级一般范式，分为三类四级四色预警，即根据我国行政区划并结合研究内容的具体特点，地方政府执政能力监测预警模式的基本框架为三类：直辖市、省辖市和(区)县；预警等级根据我国地方政府实际情况和警情轻重依次设为四级四色：Ⅳ级(蓝色级)、Ⅲ级(黄色级)、Ⅱ级(橙色级)和I级(红色级)。
(6)预警等级区分实际上是地区人口总量、社会安全相关指标、警情发生状况及具体数量值(频数)、出现周期性规律(频量)之间关系的反映。
2 地方政府执政能力监测预警等级核算方法
建立预警系统的最关键的技术工作是预警信号界限值的确定，包括单个指标界限值的确定和综合界限值的确定两个方面。界限值是判断各监测指标以及执政能力状态落在不同状态区域的数量标准。单个指标界限值的确定是预警信号系统建立的重要环节，是一件很复杂、很细致的工作。而合理划分各景气状态的区域，确定其综合界限值，则是决定分析模型科学性强弱的关键环节。
地方政府执政能力预警信号系统共设4灯，各自含义如表2：
(三)预警临界值的测算及综合指数
预警临界值是划分灯区的主要依据，其测算结果合理与否直接关系到监测结果的可信度。本文借用层次分析法和影响因素分析法两种方法来加以确定。临界值确定的原则为：以地方政府绩效评估为参考依据；大部分指标采用除不确定因素后的同比增长率来定，综合各部门实际运作发展情况及各时期政府的行政管理目标与调控措施。
通过以上方法，可获得预警信号系统预警临界值(见表3)。预警综合指数由预警指标所处的状态而定，首先给不同的信号赋值，见表4：
根据确定的各预警指标的临界值，可判断出各预警指标所落入的灯区，按灯区的分值对各指标进行评分，并把分数相加即可得出其综合指数。
四、地方政府执政能力监测预警系统建设的技术实施方案
由于政府执政能力监测预警系统是一个涉及到多数据源、多计量模型的计算机系统，因此在技术上存在如下瓶颈：(1)模型的集成难。即如何实现计量模型的有效组合运用，而检测预警系统的准确性却都是通过模型来加以保证；(2)数据集成难。政府执政能力监测预警所需的数据极为广泛，数据获取难度大，需要成百上千部门或行业的实体数据才能最终生成各项指标，而这些数据又分散在不同的地区和部门，加大了数据采集难度。针对以上问题，本系统拟采用基于数据仓库技术的智能决策支持系统来实现系统目标。
基于数据仓库的决策支持系统包括数据仓库、联机分析处理和数据挖掘。数据仓库根据决策主题的需要，将来自各数据库的信息进行集成，并对它进行重新组织和提取，通过综合和分析得到辅助决策的信息。联机分析处理是以C／S方式完成多维数据分析。数据挖掘利用一系列的方法，从大量的数据中获取有用的信息或知识。
数据仓库实现对决策主题数据的存储和综合，OIAP工具实现多维数据分析，DM工具用于挖掘数据仓库中的知识，模型库实现多个广义模型的组合辅助决策，专家系统利用知识推理进行定性分析，它们集成的综合决策支持系统，相互补充、相互依赖，可以更有效地辅助决策。
基于数据仓库的地方政府执政能力监测预警管理系统的体系结构如图3所示：
系统可以提供的功能和模块如下：
1 数据录入模块。由于大量的数据信息在数据库中往往是分散的、无规律、无结构、没有统一的标准，而且受时间的限制，大量的历史性数据被当作无意义的数据而被抛弃，这使得许多有价值的信息丢失，从而导致信息资源配置的低效率。因此，可以按时间、地域、种类等不同，将大量数据分维度、分层次按统一的标准重新整理。该模块通过自定义的验证控件，规范用户输入，避免格式错误的数据和无效数据流入系统的数据库和分析流程。并针对监测数据内容众多、分类繁杂、属性缺失的特点，在系统的内部添加相应的容错功能，保证系统的稳定运作。
2 数据分析模块。通过录入模块的处理可以把大量相关数据以相同的标准、规范、形式集中统一到数据仓库中来，但是这些未经过数据信息处理的大量数据只是以陈述式的形式展现在人们的面前，并没有形成有价值的知识，无法被人们所利用。数据仓库中的数据信息可以根据数据信息的种类、时间、应用不同，分为历史性详细信息、当前详细信息、归纳总结信息、高级决策信息4种。在经过一定时间后，由于数据的不断进入，先前进人数据仓库的数据变成了历史性详细信息，转入历史性详细信息层；同时，当前的详细信息数据和历史性详细信息数据也可利用OLAP、数据挖掘等技术进行提取、分析，使有价值的信息进入归纳总结信息层，最后转入高级决策信息层。在高级决策信息层，形成数据模型、知识库、领域知识库，使大量数据陈述变成了可以指导决策者进行决策分析的有用数据表示，提高模型库的分析能力，也提高了知识表达和知识综合能力。
五、余论
本研究可以为我国地方政府执政能力监测预警实践的开展以及学术界研究的深化，提供有益参考和借鉴。但是，囿于时间和篇幅，本研究没有对指标的信度、效度等问题进行考察。我们希望在今后的研究过程中不断加以完善，以形成一套更为科学、合理的地方政府执政能力监测预警系统，为地方政府执政能力监测预警工作的顺利、有效开展奠定理论和技术基础。
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