深圳市龙岗区财政供养人员规模的特征评价与调整建议的探讨论文
龙岗区位于深圳市东部，原属宝安县。1993年设区，是深圳市面积最大的市辖区之一。2009年6月和2011年12月，坪山新区与大鹏新区从龙岗区分设，龙岗区管辖面积有所调整。目前，辖区总面积3 85.94平方公里，下辖平湖、布吉、南湾、横岗、龙城、龙岗、坪地8个街道，106个社区。
建区以来，龙岗区经济社会发展迅速，目前已经成为深圳市重要的高新技术产业和先进制造业基地、传统优势产业集聚基地、物流产业基地以及金融产业基地，也是深圳市的工业大区和产业强区。2012年，龙岗区地区生产总值达2176.82亿元，城乡居民人均可支配收入为35546.8元。
在经济快速发展和城市化进程迅速推进的过程中，龙岗区成为人口流入大区。据统计，2012年龙岗区户籍人口为39.“万，常住人口为200万左右，流动人口为359.7万，实际管理和服务的人口(以下简称管服人口)为399.44万。
一、龙岗区财政供养人员规模现状及主要特征
财政供养人员，一般是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员，主要包括三部分:(1)党政十部，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构;(2)各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域;(3)党政群机关和事业单位的离退休人员。此外，为适应经济社会管理任务的需要，采用灵活方式短期或长期雇佣和聘用了部分人员，根据现行财政供养人员统计，财政供养人员并不包括这部分人员，但从实际来看，他们薪酬由财政支出。因此，在最广泛的含义上，我们在研究中将这部分人员也纳入财政供养人员的范畴。龙岗区编办管理的人员范围实际上也包括了这部分人员。需要提出的是，离退休人员不在统计范围之内。本文所指的财政供养人员概念宽泛，包括党政十部、各类事业单位在职人员及长期雇佣和聘用的人员，也即实际在岗的人员，但不包括离退休人员，我们称之为“全口径财政供养人员”。
2012年龙岗区全口径财政供养人员规模为42000多人，其府雇员1400多人，临聘人员为22000多人。按常住人口计，该区2007, 2009和2012年的“全口径财政供养系数”分别为2.49%, 1.74%和2.06% ;按户籍人口计，相应年份对应的比例分别为13.08% ,9.21%和10.70%。考虑到龙岗区外来人口规模大，若以2012年的流动人口(359.7万)和管服人口(399.44万)作为基数，则龙岗区全口径财政供养系数为1.18%和1.06%。
龙岗区的财政供养人员规模表现出如下三个突出特征:
1.“两个超常比例”
龙岗区的机构编制管理工作面临着“两个超常比例”:一是户籍人口与常住人口、流动人口之间与管服人口的超常比例。比如，2002年户籍人口与常住人口的比例为1 : 4.92，到2012年进一步发展为1:5.18。如采用流动人口与管服人口的数据，则2012年户籍人口对流动人口的比例为1: 9.07，对管服人口的比例为1: 10.07，即区政府实际管理和服务的人口规模已经超过户籍人口的10倍以上。这种人口结构的变化给政府公共服务和社会管理带来巨大的压力。二是编制数与临聘人员数的超常比例。例如，自2007年临聘人员纳入数据统计以来，临聘人员的规模就一直比较庞大，数量上远多于正式在编人员。政府的“份内工作”很多由“编外人员”来完成。目前，编制数量核定主要依据户籍人口等因素，政策上具有“刚性”约束，增加临聘人员是无奈之举。以上这种情况使得财政供养人员数量及结构的调整存在着较大的难度，但同时也意味着留有一定的改革和创新空间。在处于高速城市化道路上的中国，大中型城市常住人口和流动人口增加迅速，且这一趋势将长期持续，因而对这一问题展开分析和探讨，将对国内大中城市其他类似情况的机构编制管理工作具有重要的参考意义。
2.“三个持续增加”
在与财政供养人员规模密切相关的各个要素中，人口规模和结构、基本公共服务需求、财政承受力是考虑的基础性因素。在龙岗区，这些基础性因素以常住人口和流动人口数量的持续增加、基本公共服务需求的持续增加、相关财政支出的持续增加“三个持续增加”的形式表现出来，同时这三者环环相扣。常住、流动和管服人口数量、公共服务需求量的增加趋势相对刚性，但经济发展和财政收入状况相对弹性的情况下，龙岗区对于财政供养人员规模的调整及管理需要有较为准确的底线和度量线。
3.“规模膨胀”与“结构失衡”并举
近年来，龙岗区财政供养人员规模呈现较快的增长趋势，值得注意的是，从不同编制类型的人员规模变动来看，行政编的变化最小，而事业编和雇员编的扩张则比较迅速。2012年事业编制人员占总数的33.06%，临聘人员占总数的51.05%，二者合计占比高达84.11%。因此，龙岗区财政供养人员规模的扩张主要是事业编、雇员编与临聘人员规模的快速增加的结果，人员结构不均衡。就此而言，龙岗区财政人员规模调控的重要任务和难点需要在考虑总体规模合理调控的同时，更加重视人员结构的优化。
二、比较视野下对龙岗区财政供养人员规模的基本评价
根据龙岗区外来人口多的情况和特点，我们对与龙岗区相类似的其他4个市辖区(或市)进行了比较。这4个区分别是顺德区(广东)、阂行区(上海)、昆山市(苏州)与吴江区(苏州)。这4个区的常住人口均远高于户籍人口。龙岗区这一特点最为突出，2011年现有常住人口达到户籍人口的5倍以上，顺德、阂行、昆山和吴江的常住人口也分别是户籍人口的1.98倍、2.53倍、2.37倍和1.59倍。
从以往财政供养系数来看，按常住人口计，供养系数最大的是龙岗区，为1.96%，最小的为阂行区，为1.03%;若按户籍人口计算，供养系数最大的仍然是龙岗区，达10.48%，最小的为阂行区，为2.62%。
从数字比较看，若按照常住人口计算，龙岗区和国内其他典型市辖区相比，财政供养人员(含行政编、事业编及政府雇员)系数很低，表明龙岗区对编制控制比较严格，效果也较好。全口径财政供养人员系数，龙岗区的数字较高，可能意味着龙岗区未来要在编外人员调控方面进一步加大工作力度。
通过比较和分析，我们认为:
第一，按照常住人口进行测算，龙岗区的财政供养人员规模总体偏小，这反映出龙岗区目前对财政供养人员规模的管控是比较严格和有效的。
第二，龙岗区全口径财政供养人员按照常住人口计算，供养系数较高。同国内其他典型市辖区(市)相比，龙岗区的供养系数明显高于阂行区、稍高于顺德区。同时，还需注意的是，龙岗区常住人口对户籍人口的比例远远高于其他几个市辖区(市)。这种情况下，通过灵活调整编外人员规模来保障公共服务的供给，也是客观要求。所以，对全口径财政供养人员规模较大的现状要做全面分析。在未来的编制控制与结构优化过程中，要更加重视对临聘人员规模的控制与管理。
三、进一步调整财政供养人员规模的建议
第一，在规划和管理财政供养人员规模时，建议考虑本地生产总值、常住人口和一般公共服务支出三个因素，并根据这三个因素的变动来预测和确定编制的增减。根据测算，在其他因素不变的前提下，地区生产总值一般每增加1亿元大致需要增加1个编制，常住人口每增加1万人大致需要增加73个编制，而一般公共服务支出每增加1亿元大致需要增加编制78个。且实际变化需要根据上述三个因素的同时变动来加权综合统计测算。地区生产总值、常住人口与一般公共服务支出对编制总量的影响具有周期性，大致每6年形成一个周期，建议以5-6年为一个周期来综合考虑有关因素对编制总量的影响并按照周期来调整。比如，韩国是每3年调整一次公务员员额控制公式，而采集的数据就是以6年为一个周期，全面处理6年期间相关因素的数据进而构建出新的员额控制公式。
第二，坚持“总量从紧”和“结构优化”并重。在坚持总量“只减不增”原则的基础上，同时着力调整和优化机构编制结构，重点是“强基层、强一线”。未来的财政供养人员规模控制要从“数量导向”的精简调控式改革向“质量导向”的结构优化式改革提升与转变。规模控制不仅仅是简单的'“只减不增”，而要进入合理配置政府职责、优化政府人员结构的新阶段。要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革:一方面要大力裁减不适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的工作人员，另一方面可以根据工作需要适当增加社会保障、公共服务方面的人员数量。这“一进一出”、“一加一减”，既不会使整个财政供养人员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构。加强对编制资源的宏观把控和微观管理，及时跟踪编制资源的使用情况，避免编制资源在局部地区的无谓消耗，及时进行调整利用，进一步监管编制和财政资金使用的规范性，促进编制资源流动机制的形成，使编制结构动态调整能够快速落实并发挥作用。改革部门内编制人员加编外人员的工作模式，探索整体性人员改革，提高行政效率，解决编制外人员增长过快的问题。
同时，还可以探索编制数量在地区结构上的进一步优化。比如，在人口流出地与人口流入地之间、事权下放部门与事权承接部门之间，可探索建立编制与职责联动转移的衔接机制，实现机构编制的跨地区、跨系统有机流动。这样，在不新增编制的情况下，通过优化结构、盘活存量的方式，实现机构编制与事权变化的有机匹配。
第三，完善和规范临聘人员的规模控制与有效管理。龙岗区编制存量的主要特点是“两个超常比例”格局长期存在。政府为应对迅速扩大的公共管理和服务需求，依靠不断增加事业编、雇员编和临聘人员来支撑公共服务和管理的供给。目前龙岗区的临聘人员总额已经超过行政编、事业编和雇员编的总和。这就从人员结构上造成政府办事人员一半以上都是“临时工”的现象。从建设服务型政府与法治政府的长远目标考虑，政府一半的工作由临时工来做，显然只能是一种过渡措施，要尽快调整。
在改革过程中，要努力控制临聘人员总额的进一步扩张，同时强化对临聘人员的综合管理，坚持 “减员、增薪、提效”的原则，尽快规范和严格临聘人员的招聘和解聘制度，逐步缩小目前过于庞大的临聘人员规模。可以首先考虑将目前分归不同政府部门管理的交通、治安、计生、出租屋管理类的协管员整合为综合协管工作人员，这样既可以减小人员规模，又可适当提高人员薪酬，公共治理效果也能得到保证。另外，可积极引入市场机制，采用政府购买服务的方式来改革传统政府部门直接聘用临时人员的方式。
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