构建庭审新型书记员的管理体制论文
摘要：在本轮司法改革进程中, 急需在顶层构建中对书记员进行重新定位, 以决定书记员制度的消亡与重塑。消亡, 意味着我国法院组织架构将走上一条切断历史传承, 且与其他大陆法系国家和地区不同的道路;重塑, 意味着我国法院组织架构中将出现一个重要的新系统。但无论未来书记员制度何去何从, 改革主导权均不应滑落到中基层法院层面。因此现阶段需要在原有书记员管理机制下开展矫正工作, 一方面满足中基层法院实际需求, 另一方面避免出现中基层法院倒逼改革方向。
关键词：书记员制度改革; 法院书记员; 审判团队建设;
第三轮司法改革构建了“一审一书一助”或“1+N”模式, 但书记员的管理仍处于空白状态。学术界有观点认为, 书记员制度变革成为书记官制度, 能够确定司法辅助职业独立的法律地位, 而且有助于提高案件质量和效率, 应当成为大陆书记员制度的改革方向。[1]而《人民法院组织法》 (修订草案) 中, 仅在第53条规定书记员办理法庭审理记录等审辅事务, 但同时在第27条中规定社会力量可以参与审辅事务, 这种架构模式势必加快书记员职能外包的趋势。如中山第一法院依靠将审判辅助事务全方位外包, 在不设书记员的情况下, 形成30多个专业审判团队。[2]司法实践的这种探索与诉讼法层面的相关规定[3]之间存在冲突, 急需学术界对书记员制度进行定位。
笔者认为, 为使书记员制度有效运转, 研究书记员制度, 必须兼顾理论和实务两个层面, 在保障中基层法院审判运行机制实际需求的基础上, 构建新型书记员管理体制。
一、庭审记录权的理论架构雏形
对书记员制度进行定位, 需要追根溯源。在古代社会, 书记员的存在是人们为了记载案件的需要。因为国王口头裁判 (声音是瞬息即逝的) 不具有公证力, 只有将审理的过程记录下来, 才能便于公众判断裁判公证与否。[4]但在重视程度不足的情况下, 书记员制度出现了诞生时先天不足, 成长时后天不良。先天不足, 是指在书记员制度诞生之初, 就出现了错位。当时书记员的角色相当于审判员的跟班, 书记员和审判员不仅是徒弟与师傅的关系, 还类似于士兵与长官的关系, 书记员与审判员是一种特殊的等级关系。[5]后天不良, 是指法院在惯力作用下, 形成“审书合一, 混合模式”。审判助理刚参加工作, 一般都要在书记员岗位过渡两年左右, 然后再顺理成章地过渡为助理审判员或审判员, 这种模式一直是我国司法机关培养法官的惯用的模式。[6]学术界对书记员制度的异议主要集中在这种制度导致书记员群体不稳定、违反审书分离原则等方面, 却少有涉及书记员在法院审判权运行机制中的核心定位:审判记录权。
目前审判记录权并未形成完整的体系, 但已有相关研究。有观点认为:“现行的司法人事制度安排无疑忽视了在庭审过程中, 是形成一种相对独立的内部制约力量以实现对法官庭审活动的制约。”[7]同时有观点认为:“书记员在法院审判中具有不可替代的作用, 不仅是因为作为裁判者的法官本身不能判断其所适用的程序的正确性, 而且, 因为证人证言对法官形成心证 (判断) 所起的巨大作用。”[8]另有观点认为:“书记员工作并不是单纯事务性的工作。记录、整理卷宗、证据保管等工作, 都直接与被告人是否犯罪, 适用法律是否正确有着密切的联系。”[9]
笔者认为, 我国书记员拥有两种相互独立的核心职能:审判服务职能与审判记录职能。目前主流观点认为审判记录职能是审判服务职能的组成部分, 需依托法官行使。但早在1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定中, 书记员接受书记体系的书记长和审判体系的法官的双重领导, 体现出两种职能的区别。[10]虽然当时仅构建出审判记录权雏形, 但雏形在三大诉讼法中, 均以规定书记员审判过程中职责得以继续体现。本轮司改中, 地方法院推进人员分类管理时同样保留了这种雏形, 表现为法官助理履行工作职责必须依赖于法官, 书记员履行工作职责可以独立于法官。[11]
但目前书记员的审判记录权雏形受到极大挑战, 这种挑战起源于长期以来我国书记员体制改革没有具体的规划、缺乏系统性。我国司法改革在最初并没有提出特定的规划或方案, 司法机关以自下而上、各自为政、“摸着石头过河”的方式推进。实际上是一种“头痛医头, 脚痛医脚”的方略。[12]可以说法院组织的顶层设计上预留了审判记录权的“制度冗余”, 但目前的改革中, 这种“制度冗余”因同样的“头痛医头, 脚痛医脚”方略, 正在不断虚化。
二、当前形势与管理体制下书记员制度的现状
书记员制度虚化的原因是中基层法院为提升审判效率所推行的书记员职责外包化。换言之, 原有的书记员制度已经在反向制约中基层法院审判效率。因此任何上层架构在解决该问题之前, 所做的研究改革难以得到实务层面的响应。
下文将以中国西南地区书记员管理超前的G法院为例进行分析。该法院书记员 (均为聘用制) 工作强度、待遇、人员素质、流失比例等指标突出, 具有相当的研究价值。该法院基本情况如下。
人员组成方面:目前该法院审判一线书记员共83人, 全部通过司法考试, 其中:女性70人, 男性13人;自考本科2人, 本科56人, 硕士25人;任职两年以内68人, 3-5年9人。
薪酬待遇方面:该法院书记员试用期转正后平均年收入约105, 000元, 该地区2016年城镇全部单位就业人员平均工资为61, 330元。
案件量方面:2016年该法院共受理案件24610件 (含旧存) , 法官63名, 人均结案298.19件。平均估算, 2016年该法院民事简案书记员处理案件327.5件, 繁案书记员处理案件230件。
审辅事务外包方面:该法院自2014年6月开始推行审辅事务外包。其中速录组庭审记录量为:2016年下半年2285件, 2017年上半年3197件;档案装订组承担了所有卷宗的装订工作。
综上, 在薪酬远高于平均水平且审辅事务大幅剥离的情况下, 该法院书记员依然呈现男女比例、资深人员与新手比例失衡。为全面展现书记员现状, 通过问卷调查[13]的方式得出以下结论。
(一) 书记员工作出现内容简单化和常态高压化
1. 目前和预期工作内容均以简单重复型为主。
(1) 目前书记员简单重复工作占比大, 且对审判一线了解程度越低, 认为书记员工作难度就越低; (2) 审判单元间书记员工作难度分化, 以简单工作为主和以专业工作为主的两种形态同时存在且均占比不低。
2. 现行机制下工作压力较大且分布严重不均衡。
以正常人平均工作量100%为标准, 书记员感受的工作压力较高, 且书记员间的工作压力严重不均衡。根据统计结果, 均有超过40%的人员认为书记员合理的年办案量为200件。参照该法院繁简分流机制, 得出20%的浮动比例, 即简案书记员200-240件, 繁案书记员160-200件。
(二) 书记员的工作收获随时间推移呈下降趋势
职业成长期短导致个人发展空间小。调查认为, 个人最佳发展期与发展瓶颈期高度一致, 可以推断出书记员认为工作中不能掌控新的知识技能时, 没有其他提升空间, 发展进入“瓶颈期”。各方对书记员瓶颈期和职业的看法相互矛盾, 70%的书记员对职业生涯持有正面态度, 70%的书记员认为职业规划应定位锻炼。笔者认为这反映出高待遇无法弥补发展空间小带来的负面看法。
(三) 法院难以将待遇提升到大部分书记员满意
笔者判断薪酬体系的效果时, 引入工作回报率及收入对比率两项数据综合分析。工作回报率方面, 假设劳动均获得对应薪酬时工作回报率为100%。根据统计, 52%的书记员认为工作回报率不合理 (回报率70%以下) 。收入对比率方面, 假设与同等条件同龄人平均工资为100%。根据统计, 30%的书记员中认为其薪酬仅为平均工资的66%或更低, 11%的书记员认为其薪酬远高于平均工资。其他基层法院的情况更为严峻:“试用期内薪资标准按照某市最低工资标准发放, 试用期满合格后, 每人月工资1270元, 除去个人缴纳的社会保险外, 到手现金收入也就1000元[14]。”上述论证表明, 高压力和高收入、低压力和低收入均无法让书记员满意, 在法院承受的范围内单纯提升薪酬不能解决人员流失。
三、目前书记员制度存在的问题与原因
(一) 审判记录权的缺失致使审辅人员身份混淆
理论层面在法院人员分类管理制度构建时, 学术界形成一种观点, 认为审判辅助人员是协助法官履行审判职责的工作人员。[15]但笔者认为, 在对审辅人员定位时, 需要明确辅助法院审判权运行和辅助法官审判权行使是不同的概念。逻辑上前者包含后者, 后者被前者包含。在此基础上得出:
职责上书记员辅助法院审判权运行, 法官助理辅助法官审判权行使;
权限上书记员可以从事法官助理的工作, 但法官助理不能从事书记员的工作。
这种区分方式能够在以审判为中心的原则下满足“庭审过程的正当性需要有更为具体的诉讼制度甚至司法制度加以保障”[16]和“具有法定证明意义的笔录需要由具有公证证明性质的主体 (在国外就是书记官, 也称为“公证官”[17]) 进行制作”。但这些观点未能在目前的定位中得以体现, 反而学术界有观点认为书记员入职门槛可以适当放宽, 在学历上不宜提出更高的要求。[18]司法实务层面将书记员审判记录权的性质被归类到协助法官履行审判职责, 庭审笔录的制作主体和程序具有独立的法律价值未引起重视, 与我们传统裁判理念忽视程序价值, 轻视程序正义有密切联系。而且也与我们轻视诉讼制度的设置和运行的细致化、精细化理念有关。[19]这使得书记员制度改革未能深入到问题的根源。
中基层法院视角下, 身份混同是必然的选择。目前的组织架构中, 法官助理制度尚未成熟, 书记员是分担法官审判压力的最佳人选。故形成用高素质书记员分摊法官审判职责, 用服务外包人员分摊书记员审辅职责的模式。因此中基层法院在人员配额有限的情况下, 无力负担与案件数量对等的, 仅处理“简单”工作的书记员, 书记员素质必须提升。
法官视角下, 相比严格区分书记员和法官助理所带来的管理成本增加, 混同使用模式更具吸引力, 即将案件按照辅助人员的人数平分, 各辅助人员对各自所分配的案件“负责到底”。这种模式使书记员与法官助理承担同等工作量, 减少法官管理精力的消耗。
书记员视角下, 身份混同对其有利。观念上, 实务层面普遍认为法官助理高于书记员, 前者是预备法官, 后者仅是聘用人员;职责上, 法官助理的工作更有利于积累经验。
各方主动或被动推动审辅人员身份混同, 加剧了书记员定位的边缘化。
(二) 审辅事务管理出现法院内外部双重脱节的趋势
在我国台湾地区, 法院书记员属于公务人员队伍序列, 法官助理依据“聘用人员聘用条例”聘用。[20]这与我国人员分类管理模式中, 对书记员和法官助理的定位恰好相反。而这种制度架构无疑降低了对书记员的管理力度。
内部管理方面, 中基层法院出现审辅事务与审判实务彻底分流, 管理脱节的趋势。以该法院某审判单元为例, 法官除了庭审和判决之外, 所有的辅助工作均由书记员处理。这使得法官审判效率极大提升, 年结案量达到上千件。效果上契合司法改革目的, 但这种分流趋势会导致中基层法院内部对书记员管理脱节。目前管理架构中, 主要由员额法官直接对书记员进行业务管理。但法官在办案压力下, 只能掌控审辅事务的处理结果, 难以兼顾处理程序。
管理上的脱节必然会增加无意的审判信息丢失或有意的审判信息泄露, 在书记员不断流动时, 缺乏制约方式致使书记员责任感缺失;在书记员保持稳定时, 缺乏晋升空间又会提升书记员的权力寻租机率。且法官在脱离审辅事务后, 无力指导书记员。书记员内部可能形成潜在的管理系统, 反向制约法官。
外部管理方面, 从逻辑上看, 审判权运行机制的特点导致法院必然追求各环节的稳定性。在书记员群体流动性问题的催化下, 中基层法院主动或被动的引入相对稳定的外包服务平衡。作为法人, 社会机构的稳定性远远高于作为自然人的书记员, 但管理力度上, 两者却正好相反。基于前文的统计, 外包机构招录高素质人员, 将因与书记员同样的问题, 因流动性引起管理脱节;招录普通人员, 又将因为法律事务的专业性, 增加管理成本。
(三) “理性人”视角下法院与书记员间的利益冲突
中基层法院理想的书记员群体与现实的环境之间的'剧烈冲突, 超出了目前改革措施所能调和的极限。
职业发展方面:书记员在入职后1个半月左右即可熟练掌控总工作内容的一半以上;在入职9个月左右即可熟悉绝大部分工作;入职4年左右发展进入瓶颈期。这种现状下追求书记员群体的稳定与书记员作为高素质人员对自己的定位产生冲突。该矛盾解决前, 法院追求书记员稳定的举措必然“缘木求鱼”。
发展空间方面:基于法院所能提升的薪酬待遇无法全面满足书记员群体的需求。主流观点认为应建立书记员晋升体制, 但书记员的进入渠道为灵活的聘用制, 晋升体制极有可能产生权力寻租。结合“可上不可下”的管理惯性, 这种晋升体制可能在短时间内固化, 无法发挥激励作用。
培养机制方面:中基层法院往往选择定向培养机制, 书记员入职后专精于某一类型案件, 达到实习时间短、工作效率高、管理成本低的效果。但这种机制使得书记员只能接触固定领域的法律知识, 不仅可能与自身发展规划冲突, 而且部分领域的市场需求稀缺会导致社会求职的困难。
考评制度方面:从法院角度看, 强化书记员考评机制与退出机制, 以流动性促进书记员工作效率是可行且有利的。但应看到, 对于持短期就职意向的书记员, 考评机制的作用有限;对于持长期就职意向的书记员, 稳定性是重要的影响因素, 如果失去该因素, 书记员职位的吸引力将大幅下降。
整体活力方面:书记员群体中持长期就职意向的书记员的比例, 会在持续流动中不断增加。结合发展空间不足的现实, 必然出现书记员效率高而法院追求书记员稳定性时, 书记员呈现高流动性;书记员工作效率低而法院追求书记员高流动性时, 书记员群体却呈现高稳定性。
从理性人角度分析, 书记员应当以自己的最小代价去获得自己的最大利益, 故高素质人员的最优选择就是定位锻炼, 工作一定年限后离职。
四、目前机制内的改进措施与司改背景下的改革方向
目前书记员制度虚化的直接原因是案件量的增长。以本文样本法院为例, 如果案件量减少一半, 基层法院内部即可扭转书记员身份混同、职责虚化的趋势;如果案件量持续高位, 上层单纯以政策方案推动的改革势必难以落地。故改革应以保障中基层法院审判运行为前提。
(一) 明确庭审笔录制作方式以稳定现行书记员制度
笔者认为, 书记员的地位与庭审笔录的效力呈正相关。我国书记员制度的问题根源之一, 就是上层架构中的诉讼法仅规定了庭审笔录的必要性与制作主体, 却没有规定庭审笔录的法律地位与价值。在司法实践中存在已经记载于笔录的事项在法院裁判时也可以置之不理[21]的情况下, 书记员定位必然边缘化。
书记员独立于法官行使审判记录权, 可以提升司法公信力和完善法院内部监督, 但这种制度短期难以成熟。因此笔者建议, 最高人民法院应在短期内以效力较低的形式明确《民事诉讼法》第147条规定[22]的理解与适用, 在法定的庭审笔录的形成时间是庭审后5日内的基础上, 规范审辅事务外包下的庭审笔录制作形式, 要求中基层法院引入速录员或电子技术进行庭审记录时, 应由书记员事后签字确认形成庭审笔录, 兼顾审判效率与法律规定。
该制度必须重视以下问题。
1. 履行必要的告知程序。
必须明确告知诉讼参与人庭审笔录的法律地位、申请速录员回避的权利、申请陈诉记录补正的权利。同时速录员制作的笔录, 应当通过技术手段同步向所有的诉讼参与人呈现。即速录员形成的记录, 是应当事前已告知、事中已确认, 事后可补正的庭审活动真实记录。
2. 明确庭审记录与庭审笔录的区分。
书记员在庭审后, 应当以签字的形式, 将诉讼参与人签字的庭审记录确认为庭审笔录, 其中速录员以记录者身份, 书记员并以制作者身份分别承担责任。如书记员未参加庭审, 则有权通过录音录像获得庭审活动的完整重现。
3. 明确这种制度的过渡性。
该制度推行的出发点, 是稳定目前的书记员制度虚化趋势, 为司法改革重塑书记员定位争取时间的权益之策。
(二) 从流动性入手改良书记员管理机制
1. 以扩展流出渠道的方式增加书记员职业的吸引力。
虽然目前法院书记员职位具有吸引力, 但所吸引的群体与法院的希望之间存在落差。换言之, 相比愿意终身工作的大专生, 法院更希望招录3年后离开的法学研究生。
措施如下:一是协调各地政府, 使之招录法律专业类公务员时, 适当将限制条件向法律工作经验倾斜;二是建立书记员轮岗制, 一名达到工作5年的书记员可以掌控大多数部门法的实际运用, 能够胜任律师或中等企业法务主管, 从而延长书记员成长时间的同时增加书记员的职业收益;三是构建“推荐信”制度, 通过为书记员提供仅评价其本年度工作的“红头文件”, 增加书记员的社会就职竞争力并提升工作积极性。
2. 降低工作压力且提升职业尊荣感维护稳定性。
现阶段书记员晋升体系和薪酬体系难以实现, 应采用更全面的方式提升书记员的稳定性。
措施如下:一是提高人员配额。通过建立与现行机制不冲突且更为灵活的用人机制, 争取地方财政的理解与支持。如在招录时分配一定比例的短期合同, 工作期限2-3年到期不再续聘。而优秀的短期雇员还可以通过后续招录时设置的条件, 以长期合同形式回流;二是健全实习机制。通过与大专院校深度合作扩宽实习渠道, 以实习扩大化、双导师制等方式, 形成学生与法院的双赢;三是健全资深书记员体系, 让资深书记员兼职院庭长的“助理”, 赋予其培训与行政辅助职能, 达到未脱离一线的前提下降低其工作压力, 提升其职业尊荣感的同时, 让院庭长对法官的监督管理多元化且可掌控一股随时可投放的审判储备力量;四是推进服务外包的深化。引入社会力量分摊审辅事务, 需要通过信息化系统建立连接机制, 实现“剥而不离”的协作配合和全程可控。[23]避免因服务外包产生管理脱节与法律风险。
五、结语
书记员管理这个过去不屑一顾的“小事”之所以开始受到关注, 并不完全是书记员自身问题引发, 而是司法改革的大趋势使然。[24]可以说, 书记员制度不是中心却牵动中心, 不是全局却影响全局。
书记员制度改革的脚步已站在岔路口, 书记员或成为法官的“食客”, 或成为法院的“史官”, 两条路径通向完全不同的终点。无论选择何种方向, 均应以现实的态度正视书记员稳定性与流动性共存现状;以保守的理念避免书记员制度虚化;以改革的思路进行研究确定最优方向。
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